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调查研究
实施制度创新,完善监督机制,提高司法监督实效
阅读数:次   发布时间:2013-12-01 15:57:50

  党的十八大报告指出:“全面推进依法治国,推进科学立法,严格执法,公正司法,全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依,执法必严,违法必究”。地方人大常委会要切实监督司法机关严格执法,公正司法,就必须对司法工作中带有普遍性的影响较大的问题,认真加以监督。只有在工作中不断探索,创新监督制度、监督方式,完善监督机制,才能深入开展监督,提高监督实效。

一、完善议事制度,加强人大自身建设,规范监督程序

根据宪法和地方组织法、监督法等法律的有关规定,结合人大的工作实际,可以制定常委会议事规则、常委会组成人员守则、主任会议议事规则、常委会任免地方国家工作人员办法等一系列制度。首先要加强人大的自身建设,以制度的形式规范人大的司法监督工作,制定监督程序和办事流程,有利于提高监督实效,提高人大的集体履职能力。经过多年来的摸索和探讨,为了规范司法监督工作,我县人大常委会制定了《桂东县人大常委会监督政法机关工作办法》(以下简称《办法》)。《办法》规定了人大常委会对司法机关工作监督的原则、内容和程序。其次,要对人大常委会任免的干部建立全程监督,包括任前、任中、任后的监督。特别是对司法机关的工作人员,建立任前考察制度、任前公示制度、法律知识考试制度。从过去的实践来看,各地都制定了比较严格的人事任免办法,但要着重注意几点:任前考察应听取各方面的意见和建议,对被提出任免的人选有争议或发现群众意见较大的,涉及群众上访较多的对象,应及时向提请单位反馈。所有被任命的国家机关工作人员,应参加人大常委会组织的法律知识考试,考试及格,方可提请人大常委会任命。法院副院长、庭长,检察院副检察长的人选,在常委会投票表决前应到会向人大常委会作供职报告,任命后一至两年内应接受人大常委会组织的以执法和政绩为主要内容的履职评议,此外还可以采取通过听情况汇报、执法检查、视察等方式,了解和掌握被任命对象的工作情况,进行跟踪监督。以制度的形式对司法机关工作人员实施有效监督,促进司法机关工作人员勤奋工作,严格要求,牢固树立为人民服务的思想。

二、建立重要案件呈报备案制度,规范和监督司法机关依法办案

人大对司法机关的监督,一般是停留在个案的监督上,即当事人到人大常委会上访,人大常委会再根据当事人反映的情况去了解掌握情况,再由司法机关启动内部监督程序进行处理。这样导致耗时较多,当事人对处理的结果满意率往往较低。法院、检察院、公安局等司法机关办理的重要案件呈送人大常委会备案,是人大除听取其工作汇报之外,对司法机关工作监督的重要组成部分,是行使监督权、决定权的重要体现,便于人大第一时间掌握案情,实施监督有的放矢。我县人大常委会监督政法机关工作办法第16条规定,政法机关办理的下列案件应报县人大常委会内司工委备案:(一)人民法院判决无罪的案件,上级法院重大改判或发回重审案件;职务犯罪适用缓刑案件;严重超审限的案件;多次或多人上访的执行案件。(二)人民检察院立案后撤销的案件;相对不起诉的案件;刑事和解案件;提请抗诉的案件。(三)公安机关采取刑事拘留后不提请批准逮捕的案件的;对犯罪嫌疑人采取取保候审、监视居住超过法定期限的未侦查终结的案件;立案后撤销的案件。(四)人民检察院提出纠正意见的暂予监外执行案件。(五)超期羁押案件。(六)国家赔偿案件。(七)政法机关工作人员与律师、当事人串通损害国家、集体利益和其他当事人合法权益的案件。(八)社区矫正对象在矫正期内重新犯罪的案件。(九)其他重大的刑事、民事、行政诉讼案件。实施备案监督,并不是干扰和影响司法机关的独立办案,恰恰是支持和监督司法机关更好地依法办案,促进司法的公平和正义。对重要案件实行备案监督,就是要求法院、检察院、公安机关对依法分别管辖的有重大社会影响的刑事、民商事、行政、治安等案件向人大常委会呈报备案。人大常委会内司工委负责对法院、检察院、公安机关呈报的案件登记管理;对案件管理权限、办案程序、适用法律等进行审查;对案件中的重点问题开展调查,并将审查、调查情况向主任会议报告,由主任会议研究后提交人大常委会审议。人大常委会对发现的违法案件,依照法律规定开展监督。对呈报备案的案件,没有发现违法问题则存档备查,对应报备案件迟报、漏报,及时督促司法机关报备,不能按时报备,督促其说明原因。在重要案件办理完结后,及时送到人大常委会备案,首先保证了时效性,如果发生错案、违法办案或是司法不公,可以及时实施监督,把不良影响降至最低程度,支持了司法机关的工作。

三、改进代表旁听法院庭审制度,促进司法公正

法院的庭审大多在封闭和半封闭中进行,对法官在庭审中出现的一些违法和违规问题,人大一般只是通过当事人的反映才可得知,这种事后得知的信息不论是在准确性上还是及时性上都相对打了折扣,从而对某些问题的定性和处理都会带来影响。为了进一步推动人大代表依法有效地履行代表职务,从制度上强化人大行使对人民法院的监督权,增强人民法院审判工作的透明度,促进司法公正,提高审判效率,建立代表旁听庭审制度势在必行。选派人大代表直接参加旁听庭审,可以从中得到第一手材料,有利于减少监督难度和监督时间,降低监督成本。此外,人大代表直接参加旁听庭审,可以置法官审判在人大代表的直接监督之下,起到直接防范的作用,减少判决不公、枉法裁判现象的产生。从我们近几年推行旁听庭审的经验来看,人大代表旁听法院庭审,可以学习和积累法律知识,了解和掌握法院审判程序,提高自身素质,便于监督工作的开展。为使这一制度真正发挥作用,还必须对其予以规范:首先,参与要经常化。以前,组织人大代表旁听案件审理,实行法院邀请与代表个人主动要求相结合的原则进行。有的代表还从未参加过庭审,从广度和深度上就不能满足监督工作的要求,去年内司工委与法院沟通,扩大了旁听庭审的范围和参与的频率,人大代表只要是持证,到立案庭登记,就可以旁听绝大部分庭审。其次,运作要制度化。对参加庭审的人大代表,应该做到什么,不应该做什么,怎么做,在制度上要予以规范,使代表在参与庭审时既要切实履行职责,又要防止越权。最后,在案件审判完结后,法院将案件法律文书邮寄或送交参加旁听案件审理的人大代表,并且及时登记、转办参加旁听案件审理的人大代表提出的意见与建议,并将人民法院的处理意见及时回复代表,同时报人大常委会备案。

  四、创新监督方法,改进监督方式

司法机关独立行使审判权,检察机关独立行使检察权,地方国家权力机关对司法机关及司法活动的监督专业性和法律性强,对其开展监督工作任务艰巨,监督工作做得好与坏,不仅关系到司法机关在人民群众心中的形象,还关系到地方国家权力机关监督工作水平的高低。人大要探索开展司法监督工作的新途径、新方法,既要做到敢于监督,又要做到善于监督。

  坚持以事后监督为主,事中监督为辅。人大常委会对司法机关的监督,一般是听取工作汇报、专项报告,然后进行审议。个案监督是在案件完结后,当事人反映强烈向人大常委会提出申诉进行的监督。这两项一般称为事后监督。从实践中来看,公安机关在案件侦察,犯罪事实基本确定之后,向检察机关提请逮捕等法律程序,检察机关履行法律监督职能,如监督公安机关立案,及对司法诉讼活动的监督,环环相扣,人大如何在这些过程中发挥监督职能,做到既不越权,又履行监督职能,要合理地把握尺度。结合涉法上访的案例,人大常委会在这些过程中,可以采取听取办案情况汇报、调阅相关案卷等形式,实施动态监督,发现问题,及时向相关部门提出,减少违法办案、枉法裁判等现象的发生。司法机关工作人员的违法行为通常是在办案过程中、案件审结前发生的,如果等到案件结束、司法不公的不良后果已经形成时再进行监督,势必加大监督成本,也给司法机关带来更大的负面影响。因此,对司法工作的监督,只要坚持不直接处理案件,不妨碍办案的法定程序的原则,如认为有必要,人大对相关案件予以关注,把事中监督与事后监督结合起来,确保司法监督权的有效行使。

对事监督与对人监督相结合。当前司法监督中存在重对事监督轻对人监督,重纠正错案轻追究责任的倾向,在监督具体案件时,往往是就事论事,而没有追究办案人员的责任。离开对人的监督,无疑是无力的监督,只有把对事的监督与对人的监督结合起来,才是有效的监督。在目前,要在建立和完善对一府两院拟任人员任前法律知识考试制度的基础上,建立健全任后考核办法,将司法人员的办案质量、工作成绩作为考核标准,明确奖惩、撤职、罢免程序,并形成制度,每年进行考评,加强对人的监督。实践中,坚持做到法律知识考试不合格,坚决不任用,把好任职而先过法律考试这一关,做到人与事相符。对多次出现涉法上访的案件,应认真组织调查,查清案件办理是否公平公正,程序是否合法,是否存在人为因素而枉法裁判,如果程序违法,司法不公,建议司法部门启动内部监督程序,若涉嫌违法违纪,则交由检察机关或是纪检部门启动法律程序或是纪检程序处理,人大再根据实际情况对违法办案人员实施撤职、罢免程序。

定期对司法工作人员进行履职评议,做好任后监督。人大依法选举或任命国家机关组成人员,并对他们进行监督。履职评议是一个很好的监督形式,人大履职评议的对象,应该包括所有的本级人大选举产生和本级人大常委会任命的一府两院的人员。评议可以通过会议履职评议,书面履职评议,报告工作等方式来进行。做好履职评议,工作的方式和形式十分重要。从开展调查研究,召开评议会议,写出评议结果等,每一个环节都不可缺少。履职评议的最终目的是为了改进和推动履职人员本人及其所在部门的工作。必须重视司法机关工作人员履职后落实整改措施的情况,并切实加强跟踪监督,不能让整改意见讲在嘴上,写在纸上,停在会上,这是监督司法机关工作人员提高履职评议工作效果的关键。跟踪监督整改情况要同检查、视察履职人员及司法部门的工作结合起来,对整改有成果的要予以表扬,对整改不力的要提出严肃的批评,督促其认真整改。通过履职评议,提高司法机关工作人员接受人大监督的意识,代表人民进行司法活动的意识,监督和促进司法机关工作人员及司法部门在不断整改的基础上,全面推进工作,向人大代表和人民群众交出较为满意的答卷。

  五、提高监督能力,加大监督力度

  人大工作具有很强的法定性、程序性和规范性,人大开展工作都离不开法,因此,人大工作人员只有学法、懂法,并严格依法办事,才能更加有效的实施法律监督工作,保障宪法和法律在本行政区域的贯彻实施。要加强司法监督,对法律的专业知识要求更强,必须加强人大工作人员自身素质建设,建设一支高素质的具备丰富法律知识的队伍。一是要认真学习人民代表大会制度理论,充分认识人民代表大会制度的性质、地位和作用,以不断探索加强和完善人民代表大会制度的方法和途径。人大工作者要在实际工作中逐步培养善于监督、敢于监督的能力,不断探索和完善监督工作的方式和方法,求真务实,依法监督,促进公正司法。二是要强化法律意识,提高法律素养。人大司法监督的对象是专门从事司法工作的部门及其工作人员,他们具有较高的专业水平,监督者如果没有较高专业知识就很难对被监督者进行有效监督,也不能使人心悦诚服。要通过多种形式对人大工作者进行法律知识培训,提高法律知识水平。通过举办法制讲座、培训班等形式,除了组织全体人员学习宪法、地方组织法、选举法、代表法等基本法律外,在每次审议、调查、视察和执法检查前,还要有针对性地邀请有关专业人员就有关的专门性法律结合本地的贯彻执行情况进行讲授。三是要加强充实法律专业人员。人大机关的人员结构一般是领导多,工作人员少,法律专业人才更少。人大开展监督工作,具体工作都是由工作人员承担的,工作量大,不利于监督工作的开展,要有意识地逐步从司法部门、政法类大学生中把法律专业人才充实到人大工作队伍中来。(作者:何冠群)

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