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调查研究
浅谈如何发挥地方人大监督职能保障和促进科学发展
阅读数:次   发布时间:2011-07-11 08:40:03
 
 
 
 
 
 
科学发展观是新时期指导我国发展的科学世界观和方法论,也是新时期指导人大工作的根本方针。树立和落实科学发展观,不仅是对各级党委和政府的明确要求,也是做好地方人大工作的重要指导思想。地方人大及其常委会怎样落实科学发展观,不断创新,进一步强化人大监督职能,使人大工作能更好地适应新时期发展的要求,就这些问题,笔者进行了一些初步的思考。
中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)的制定和实施,有效地规范了人大监督制度,在一定程度上强化了人大作为“权力机关”的监督职权,夯实了维护法治、保障宪法和法律实施的制度。然而,从总体上看,当前我国地方人大监督表现出抽象性监督多,实质性监督少;弹性监督多,刚性监督少;一般性监督多,跟踪监督少;事后监督多,事前事中监督少等特点,人大监督职能难以充分发挥甚至有弱化的趋势,只有强化人大监督职能,才能充分发挥我国人民代表大会制度的作用,才能发挥保障和促进科学发展的作用。
一、目前地方人大监督工作存在的主要问题
长期以来,各级人大在行使监督职能方面做了大量的工作,取得了较好效果。但是,人大监督的力度的实效离宪法和法律的要求和人民群众的期望还有一定差距,存在一些迫切需要解决的问题。
(一)监督意识不强烈。人大实施监督的实质和最终目的,就是要督促政府及其部门依法规范各种行政与执法行为,做到依法办事,促进工作。就是要本着支持促进地方经济建设与事业发展的原则,寓监督于支持服务之中,但作为监督者,一部分同志认为“监督”就是“挑毛病”、“与人过不去”,于是在开展监督时,理不直、气不壮,畏首畏尾,明哲保身,不求有功,但求无过。因而在监督中,或虎头蛇尾、浅尝辄止,或“蜻蜓点水”,认为提出监督意见后就万事大吉,不需督办深究。
(二)监督程序不规范。人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告,在实践中存在程序不规范问题,例如:对确定听取和审议专项工作报告的提议主体和提议程序,缺乏明确的规定;对专项工作报告听取的比较多,但审议的比较少,作出决议就更少;人大常委会组成人员对要听取的报告涉及的领域和问题,肯定成绩的多,不同意见交锋的少;人大常委会大多数组成人员对专项工作报告不满意怎么办,规定得也不清楚,等等。这样就使人大监督工作有时流于形式,也在一定程度上损害了人大及其常委会应有的权威。另一方面,程序上的时间要素没有保证。有些地方人大常委会规定,“一府两院”的有关工作报告必须于人大常委会会议召开的半个月或一星期前报送人大常委会,以便于人大常委会组成人员熟悉情况或开展调研,但由于这一规定缺乏法律权威性,实践中大多没有得到严格执行,人大常委会组成人员有时甚至是到了会场才看到报告,审议质量和效果欠佳。
(三)监督形式不广泛。在现有的监督方式中,地方人大运用频率较高的是听取审议“一府两院”工作报告、执法检查、视察和调查、工作评议或听取和审议履职报告、受理人民群众的申诉控告和检举等,这些工作占到了人大日常工作主要部分,而法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用。
(四)监督机构不完善。如县级人大要监督当地政府的计划和预算执行情况,对预算进行初审的工作主要由财经工委承担,而财经工委一般只有12人,且部分工作人员不具备财政、审计、税收等专业知识;加上审计机构设在政府,人大缺乏专业化、科学化的辅助机构去剖析预算执行的合法性、真实性和效益性,结果是政府报什么,人大就批什么,预算监督流于形式。法律规定计划、预算经人大会批准就具有法律效力,必须认真执行,如作部分调整、变更,必须报人大常委会审批。但“部分调整”、“部分变更”如何界定,这个“部分”的“度”怎么把握?需要进一步探索和研究。
二、人大监督职能不强的原因分析
我国宪政体制下,人大的监督职能主要由人大常委会来履行。《监督法》的出台规范了人大常委会监督工作,基本明确了监督对象、监督内容、监督方式和监督程序。但是人大常委会自身运行的监督机制不强是不可回避的问题。
1、人员结构问题。由于各级人大常委会专职化程度低,而多数委员年龄又偏高,人大常委会被看成是“安排老干部的场所”,这“一低一高”现象从客观上影响了人大常委会监督力度的发挥。
2、自身监督问题。人民代表大会对人大常委会的履职监督不够。个别人大常委会委员缺乏责任意识,履职热情不高,工作上较为消极,没有及时而充分地运用宪法和法律赋予的监督职能。
3、人大监督面临党政难分的问题。人民代表大会是国家的最高权力机关,而中国共产党是我国政治体制中的最高领导机构。这种体制客观上要求中国共产党与人民代表大会在职能侧重上有所区别。但在很多的时候,我国存在党政联合行文,党政不分,以党代政的现象,在国家权力运行实践中,党委往往直接决定本行政区域内的重大事务,甚至包括重大的行政事务和司法事务,党委的某些重大决定有时不经过人大依照法律程序讨论和决定,就直接交由行政、司法机关去执行,有时党委还与政府共同决定一些事务,对于党委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题,人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。
三、加强人大监督职能的几点思考
要从根本上扭转监督不力的现状有赖于监督制度的创新,而监督制度的创新不是随心所欲的,必须具备三个基本要素,即权力法治、程序正当、体制协调。这样,人大监督工作既能从整体上、根本上得到加强,又能符合中国国情、符合人民代表大会制度的发展方向,摆脱监督工作中“头痛医头、脚痛医脚”的现象。
(一)加强人大自身运行监督机制
1、实行人大常委专职化。从目前的情况来看,各级人大常委会的的专职化程度不是很高,远没有达到专职化程度。推行人大常委专职化,有利于委员地位的中立性和专业化监督职能的发挥。实现常务委员会委员的专职化,是加强常委会组织建设的重要方面。人大常委的专职化实质上是指在担任人大常委会组成人员期间不再在其他任何部门或单位担任任何职务或从事任何其他具体工作。
2、强化责任制。人大常委责任制应包括人大常委所拥有的职权及其行使的具体规定,人大常委未履行好职责而应负的具体责任。由于人大常委会实行集体负责制,这就使得部分责任意识不强,履职热情不高,未尽到应有的职责的委员,难以实行责任制,导致人大常委会作为常设机构对“一府两院”的监督弱化。因此,必须创新制度,建立和强化人大常委的责任制。
3、强化人大监督五项原则。强化人大常委会监督权要坚持以下五个基本原则:一是依法办事原则。监督的主体、内容、程序,监督的各个环节,都要严格符合法律的规定,是否监督和如何监督必须以法律为准绳。二是坚持党的领导原则。人大是党领导下的国家权力机关,人大的监督工作应该围绕党的中心工作来开展,监督工作的重点和难点问题要及时向党委请示和汇报,主动征求意见,争取党委的重视和支持。三是抓大事的原则。监督工作要从大局出发,抓住重点,不能事无巨细。坚持重大原则问题,该管就管。当前要加强对法律法规贯彻执行情况监督,加强对全局的重大经济事项的监督,加强对人民群众关心的“热点”、“难点”问题进行监督。四是集体行权原则。各级人大常委会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。人大代表个人有批评权、建议权,但行使监督职权必须是人大及其常委会。五是公开、透明原则。各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,必须按照《监督法》的要求,向本级人大代表通报和向社会公开。使人大的工作置于人民群众的监督之下。
(二)改进人大监督工作方式
1、把对“人”的监督与对“事”的监督有机结合起来。《监督法》颁布实施之前,地方各级人大常委会在监督领域进行了积极探索和实践,形成了“述职评议”和“工作评议”两种基本做法。全国人大常委会在制定《监督法》时把“述职评议”纳入“工作评议”,并将“工作评议”规范为“听取和审议专项工作报告”。听取和审议专项工作报告,可以紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行专题监督,深入监督,反复监督,一抓到底,抓出成效。而且,听取和审议专项工作报告,可以把有关主管领导干部的工作业绩和存在的问题寓于其中,将常委会组成人员的评议意见转送组织部门,作为组织部门评价、使用干部的参考依据。实际上对干部也是一种监督,并有助于党委及其组织部门对干部的考察。这样,就把对“人”的监督与对“事”的监督有机结合起来,使人大监督渠道不断拓宽,更好地发挥人大监督的职能作用。
2、实践质询、询问、特定问题调查、撤职案等监督方式。质询和询问、特定问题调查、撤职案的审议和决定,虽然《监督法》作了规范化、程序化的规定,宪法和法律明确规定了这些监督方式,但在实践中却很少运用,其主要原因在于:一是实践中能够适合运用这些监督方式实施监督的情况相对较少;二是作为监督主体的人大及其常委会的认识不够,有的存有多一事不如少一事的消极心理,对“一府两院”有“护短”意识,因而不愿监督。有的思想上有顾虑,担心处理不好会影响与“一府两院”的关系,因而不敢监督;三是这些监督方式法律规定比较原则,缺少必要的规范化运作程序,操作起来有难度。但我们应当明确,宪法和法律赋予人大及其常委会的各项职权,也是人民委托的职责,只要是实际需要,就必须认真行使,放弃就意味着失职。人大常委会,一定要从尊重宪法和法律,从对人民负责的高度来认识行使监督权的重要意义,大胆运用这些刚性的监督手段,提高国家权力机关监督的权威和实效。同时,应在实践中认真总结经验,积极探索实施这些监督手段的规范化运作程序,使之操作起来有章可循。
3、找准监督重点,协调与发挥各类监督方式。人大不仅要敢于监督还要善于监督。善于监督就是要讲究监督方法,注重监督实效,关键是找准监督重点,协调与发挥各类监督方式的作用。我国法律设置了多种监督方式渠道,如公、检、法三机关之间相互制约和监督,检察机关的专门法律监督,审判机关的内部监督如再审制度等等。这些监督方式和渠道与人大的监督共同构成了有中国特色的法律监督体系,它们之间有明确的分工和职责范围。人大应该保证这些监督渠道的畅通和发挥应有的作用。如果人大事无巨细,面面俱到就无异于剥夺和限制其它监督主体作用的发挥,也造成国家公共资源的浪费,同时人大监督如果陷入了一些具体的事务性的纠缠中没有超脱性,也必然降低人大监督的权威性,因此必须找准和突出监督重点。 
(三)加强人大监督队伍建设
有人士批评人大监督工作是“审议报告唱赞歌,述职评议表扬多,执法检查走过场,一听二看三通过。”不敢监督、不善监督、不愿监督,这和在人大工作的同志的精神状态和业务素质有直接关系。“权威来自作为”,做好新形势下的人大监督工作,必须努力加强人大监督队伍的自身建设,提高整体素质和监督工作水平。
1、增强职责意识。目前,作为监督主体的人大常委会组成人员,年龄普遍偏大,有的认为到了人大就是到了“二线”,存有松懈思想,缺乏开拓创新意识。有的思想上有顾虑,存在“监督多了怕越权,监督少了怕失职”的畏难情绪和消极心理。这些都制约了人大监督权的正常行使。因此,常委会组成人员要切实加强政治理论、法律法规和监督业务技能学习,苦练内功,努力提高自身素质,增强工作责任心,做到既敢于监督,又善于监督,积极有力地行使好监督职权。
2、加强组织制度建设。组织制度建设是人大行使好监督职权的基础性工作。一方面,要以换届选举为契机,进一步优化常委会组成人员年龄、知识、能力结构,提高人大工作的连续性、稳定性和工作质量。另一方面,要加大人大与党委、政府干部双向交流的力度,疏通“出口”,严把“入口”,逐步改善人大办事机构干部构成,使人大机关充满生机和活力。同时,要加强制度建设,不断完善监督工作制度,使人大监督更加程序化、规范化、科学化。
3、营造良好的监督氛围。人大重大监督事项要向党委汇报,争取同级党委的领导和支持,这是做好监督工作的关键;提高监督艺术,注意策略方法,及时沟通信息,使“一府两院”正确理解和配合,是做好监督工作的重要条件;坚持群众路线,提高监督的透明度,取得人民群众的拥护和支持,是做好监督工作的社会基础;广泛深入地开展人民代表大会制度和监督工作宣传,增强全社会的人大监督意识和民主法制意识,是做好监督工作的有效手段。做好这些工作,在全社会形成有利于人大开展工作、履行监督职能的良好氛围,把人大监督与党的监督、群众监督、舆论监督有机地结合起来,才能形成强大的监督合力,发挥最佳监督效力。
加强人大监督职能建设,保障和促进科学发展,是一个渐进的过程,是一项长期的系统工程,任重而道远,需要我们各级人大工作者和全社会的共同努力和不懈奋斗!(作者:何冠群)
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